吴一平 肖汉宇 杨芳：政府疫情信息公开如何影响民众合供？丨对话佳作086期
政府信息公开是公共卫生危机管理中不可或缺的政策治理工具，特别是在全球疫情大流行背景下作用则更加突出。但是，信息公开对危机管理中至关重要的民众合供的影响研究并不充分。在突发事件高度不确定性的情景下，正式沟通往往不能有效发挥作用，如在疫情防控初期，各种谣言、虚假信息和错误信息的扩散就严重损害了公民有效的合作生产。那么，信息公开和民众的合供水平之间有什么关系？地方政府能力和民众对政府的信任是否会对信息公开对合供的影响产生调节作用？上海财经大学公共经济与管理学院的吴一平教授、香港教育大学亚洲及政策研究学系肖汉宇助理教授和上海财经大学公共经济与管理学院的杨芳博士研究生发表在Governance 2021年的新作Government information disclosure and citizen coproduction during COVID-19 in China（点击文末阅读原文）一文，揭示了中国情景下突发事件中信息披露与公民共同生产之间的关系。平台有幸邀请到三位嘉宾对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
吴一平，经济学博士，上海财经大学公共经济与管理学院教授。主要从事国家治理与经济发展、财政体制与政策改革、产业政策与科技创新等领域的研究。研究成果主要发表于SSCI期刊和CSSCI期刊，包括Governance、Journal of Economic Behavior and Organization、World Development、China Economic Review、Journal of Happiness Studies、《经济研究》、《管理世界》以及《经济学季刊》等刊物。
肖汉宇，公共管理博士，香港教育大学亚洲及政策研究学系助理教授。主要从事廉政建设与反腐败改革、政府预算与财政管理、政策过程理论、财政透明等领域的研究。研究成果主要发表于SSCI期刊和CSSCI期刊，包括Governance、Policy Studies Journal、Environmental Politics、Policy & Society、Social Indicators Research、Public Money & Management、《经济社会体制比较》以及《公共行政评论》等刊物。
杨芳，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生。主要关注政府审计与财政违规、信息技术与基层治理等方向的研究。
访谈实录
Q1：三位作者能否简单介绍一下发表在Governance 2021年的新作Government information disclosure and citizen coproduction during COVID-19 in China这篇文章？
吴一平&肖汉宇&杨芳：政府信息公开是公共卫生危机治理中非常重要的一项政策措施，特别是在当前COVID-19大流行背景下更加突出。然而，目前关于信息公开对危机管理中至关重要的民众合作生产(coproduction)的影响研究并不充分。我们这篇论文以中国2020年1月19日至2月29日疫情恢复期间的一般性信息公开(generic information disclosure)实践为研究对象，采用双重差分法，发现疫情信息公开对民众合作生产具有显著的积极影响，并且信息披露时间越早，其影响越明显，信息公开具有积极的外部效应。此外，政府能力和民众对政府的信任会促进疫情信息公开对合作生产的影响。
具体内容可参考公共管理研究公众号的推文《政府疫情信息公开对民众合供的影响：以中国抗击新冠肺炎疫情为例》（点击阅读原文）。另外，我们也分享了文章使用的数据与分析代码，具体可访问哈佛大学的Harvard Dataverse，其doi为10.7910/DVN/G8BMBF。
Q2：您是如何关注到政府信息公开与公民合供关系这一研究议题的？您认为合供理论将对公共卫生事件未来的治理产生哪些影响？
吴一平&肖汉宇&杨芳：第一个问题可以从笔者的个人经历和理论积累两个方面来回答。一切理论研究都来源于实践或对实践的总结，我们这个研究也不例外。在2020年年初，本文作者之一从上海返回湖北，当时家里人都认为只是普通的流感问题，街道上基本没有人戴口罩，连出租车司机也不例外，甚至有些乡镇还举办了“千人年猪宴”。等到后期疫情爆发，随着政府公布相关疫情信息，民众意识到事情的严重性，才开始采取戴口罩、保持社交距离等措施。当然，在此期间，民众还会面临各种各样的网络信息冲击，包括谣言。这些观察让我们思考这个研究。从理论的角度来看，我们三位作者在政府信息公开方面具备一定的知识积累。我们认为在恐慌和未知的情形下，政府是最具代表性的疫情话语权力的拥有者，政府公布的信息会影响人们心理活动甚至社会行动。基于此，我们开始思考，作为公共卫生治理手段之一，政府疫情信息公开究竟对民众合作生产产生怎样的影响。我们认为，这次新冠肺炎爆发给政府公共卫生危机治理带来了极大的挑战。新冠肺炎影响范围非常广，医学科学家对此了解甚少，加上公共卫生政策如何应对都严重缺乏经验。在这种情况之下，中国地方政府疫情信息公开的差异恰好给我们提供了一个很好的研究切入口。
我们在研究设计与写作过程中都是想突出政府信息公开在突发事件中的作用。政府信息公开或者政府透明已经积累了大量的研究文献。研究涉及政府信息公开、透明的不同层面的原因和带来的影响（如问责、政府信任、效率、腐败控制等），但是极少有研究会涉及到突发事件中的信息公开现象。相对于政府信息公开的研究，我们对公民合供领域的知识了解并不是很多。真正将我们拉到这个研究领域来的是这个研究的因变量：百度搜索指数。我们这个研究涉及到高频日度数据，地级市层面民众每天通过电脑和手机搜索“新冠疫情”的搜索指数。我们隐约感觉到，这个百度指数是有行动指向的，即是一个城市的百度搜索指数越高，代表着那里的民众的自我防护知识、意识，甚至是行动意愿和实际行动都很可能越高。遵从这个思路，我们马上想到了公共管理领域的coproduction的研究。Coproduction意指民众如何自发自愿地跟政府合作，在具体的某项公共服务或者社会服务上合作，以达到双方的共赢局面。合供的内容包括社区安全、基本医疗服务、康乐设施管理、家庭与学校的教育合作等等。很多时候，coproduction的对象或者生产者就是民众。面临着高度不确定性的公共卫生危机时，民众的合作与支持不正是coproduction的一种体现吗？
当我们有了这一层面的理论思考之后，这篇文章的理论框架基本上搭建起来了。回到这个问题上，我们深深地感觉到，政府信息公开对于公共卫生突发事件治理有着重要的作用。可以说，信息公开是一种低成本但高效的治理工具。通过严谨的实证分析，我们的研究证实了普遍被国际社会认同的information campaign 的重要性。这对政府信息公开与透明的研究是一个重要的延伸。从合供的角度来讲，李华芳的研究（Li,2020）呼吁更多的研究来探讨信息在合供中的作用，我们的研究刚好对这个领域有一个对话（点击阅读原文）。
对于合供理论在公共卫生治理中的作用，我们隐约感觉到，合供理论可能对公共卫生事件和突发事件有越来越重要的影响。第一，危机理论指出，危机事件越来越显现出跨越地域限制，时间限制，政策领域限制等。第二，危机和公共卫生事件越来越超出政府的常规治理能力。因此，民众的合作会越来越显得重要。但是政府如何更有效地鼓励和促进民众合供，我们了解还不是很多。因此可能有很大的研究发展空间。比如说，民众接种疫苗其实就是一种很重要的合供行为。这是一个国际话题，不少国家的民众对疫苗是普遍持怀疑态度的。如何鼓励民众接种疫苗？合供理论或者视角也许能够继续发挥积极的影响。
Q3：文章主要探讨新冠疫情爆发初期中国政府疫情信息公开的具体实践，您认为政府为何要与民众“合供”？其采用的方式和策略是什么？
吴一平&肖汉宇&杨芳：首先解释一下我们研究选择的时间范围。我们讨论的是新冠疫情恢复期（2020年1月19日至2月29日）的故事。在此期间，新冠肺炎新增确诊病例呈现先增加后下降的趋势，湖北以及湖北以外地区分别在2月3日和2月12日达到拐点。2020年2月29日之后，我国的疫情已经得到有效控制，但是其他国家的疫情逐渐严重。此时，人们的决策和行为可能会受到本地和国际信息的影响，使得本文的研究结果受到干扰。为什么政府要公布信息？政治学领域对此进行过探讨，将不同层级政府和政治参与者看作是理性人加以分析（Baekkeskov and Rubin, 2017；Lawson and Xu, 2007；Hinterleitner and Sager, 2015）。我们原来也计划跟这一块的文献对话。但是这样的对话逻辑会比较复杂。我们最终选择从危机治理的角度来看待政府信息公开：在面临着巨大的疫情治理不确定性时，为什么政府要公布信息？其实一个很重要的考虑就是让民众掌握最新最准确的信息，以便民众能够理解并遵从政府的防疫政策和建议。对于任何国家来说，政府都不可能完全通过强制性措施进行防疫的。民众的主动配合可以节约大量的成本，能够起到事半功倍的效果。这样的视角可以使得文章的理论意义和适用性可能更广一些。
我们这篇文章着重讨论了政府的一项重要策略：信息公开。我们把关注重点放在公开普遍性信息的影响(generic information，也即确诊人数信息)。当然，政府亦会公布其他重要的信息，并发布一些行动指南要求民众遵守等。其次，信息如何发布（时间、方式、内容、频率等）也会对信息接收者产生影响。探讨这些因素的影响同样重要，但是由于数据局限、分析方法与工具的有限，我们了解并不多。我们同时也留意到，现在一些学者呼吁结合不同的政策组合，包括助推，经济激励因素（例如物质和金钱的激励）以及强制性的措施（如强制要求疫苗接种）等来提升一个国家的防疫韧性。此外，政府加强与基层组织和非政府组织的合作，也是一种非常重要的合供的渠道（Cheng et al., 2020）。这方面的文章有可能会越来越多，丰富我们对公共危机治理的认识与理解。
Q4：您认为对于以分散式治理结构和强公民社会为特征的西方国家而言，政府信息公开与公民合供的关系会与中国有何异同？
吴一平&肖汉宇&杨芳：这是一个很好的问题，我们在最初的时候并没有考虑到这一方面。一个审稿人给我们提出了这个问题。后来我们才考虑中国治理结构与特征可能会怎样影响到信息公开与合供的关系。这个在我们文章的第一个假设里面已经交待清楚。简言之，在中国，由于政府通常是重要的信息生产者，并且政府对重要敏感信息有较严格的控制，社会需要政府提供信息才能够发挥其功能与作用，因此双方更多的体现为一种互补的关系。而在西方民主国家，分散式治理结构下，信息自由流动，政府与公共社会在信息供应上可能形成一种替代关系。Q5：文章基于疫情防控初期的数据分析对民众的合供意愿，随着疫情防控常态化，您认为在政府信息公开与合供关系上，文章结论是否仍然满足我国的情景？
吴一平&肖汉宇&杨芳：这个也是我们在文章的结尾部分提及的开放式问题。老实说，如此大范围、长时间的公共危机事件（新冠肺炎）是从来没有过的。民众也很少受到如此长时间的公共卫生事件的影响，抗疫疲劳很可能已经出现。放在一个更长时间范围内，民众对新冠疫情、疫苗等的关注是如何变化的，民众的注意力如何分配的？这些都是非常重要的研究话题（Wang and Kapucu, 2008）。透露一下：目前我们正在和百度指数进行合作研究，探讨全国范围内民众对疫情的关注如何随时间而变化，在地域上表现出怎样的特征。我们期待这项研究的成果可以进一步地丰富在疫情常态化下民众关注与行动的特征与变化。
Q6：在我国特色的“应急管理体制”下，您认为政府信息披露这一变量扮演了怎样的角色？我们又如何排除强制性政策对公众行为的影响？
吴一平&肖汉宇&杨芳：在我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的体制下，中央释放出一定的空间给予地方政府灵活执行政策，也正是这种地方灵活性为我们提供了一个观察不同的政策措施可能带来的差异化政策效果。这对于总结经验，完善政策具有重要的意义。中国采取的强制性政策是抗疫的关键之一，在某些早期的医学和公共卫生政策的期刊都刊登过这方面的研究成果。他们发现中国早期的封城等强制性措施对于控制疫情起到了很显著的效果。但是随着疫情的发展，经济发展等考虑也是非常重要的。因此，需要在疫情与其他的社会目标中取得平衡。抗疫政策就需要刚柔并济，多个政策组合出击。
从研究设计的角度来看，要排除某项政策对公众行为的影响是非常难的，需要做精巧的研究设计。
参考文献
[1]Baekkeskov, Erik, and Olivier Rubin. 2017. "Information Dilemmas and Blame-Avoidance Strategies: From Secrecy to Lightning Rods in Chinese Health Crises." Governance 30 (3): 425-443.
[2]Cheng, Yuan, Jianxing Yu, Yongdong Shen, and Biao Huang. 2020. "Coproducing Responses to COVID-19 with Community-based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China." Public Administration Review. DOI: 10.1111/puar.13244.
[3]Hinterleitner, Markus, and Fritz Sager. 2015. "Avoiding Blame—A Comprehensive Framework and the Australian Home Insulation Program Fiasco." Policy Studies Journal 43 (1): 139-161.
[4]Lawson, James, and Feng Xu. 2007. "SARS in Canada and China: Two Approaches to Emergency Health Policy." Governance 20 (2): 209-232.
[5]Li, Huafang. 2020. "Communication for Coproduction: A Systematic Review and Research Agenda." Journal of Chinese Governance 5 (1): 110-135.
[6]Wang, XiaoHu, and Naim Kapucu. 2008. "Public Complacency under Repeated Emergency Threats: Some Empirical Evidence." Journal of Public Administration Research and Theory 18 (1): 57-78.
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访谈：成纪宏 苏芮 吴芳 高姝蕊 邢羿飞 彭可余
编辑：高姝蕊 成纪宏
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